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關于《〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產管理法〉修正案(草案)》的說明
發布日期:2019年8月28日  作者:法規科

   關于《〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產管理法〉修正案(草案)》的說明

——2018年12月23日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議上 
自然資源部部長 陸昊

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員: 
  我受國務院的委托,對《〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產管理法〉修正案(草案)》作說明。 
  黨中央、國務院高度重視農村土地制度改革。習近平總書記指出,土地制度是國家的基礎性制度,農村土地制度改革是個大事,涉及的主體、包含的利益關系十分復雜,必須審慎穩妥推進。李克強總理強調,要堅持從實際出發,因地制宜,深化農村土地制度改革試點,賦予農民更多財產權利,更好保護農民合法權益。按照黨中央、國務院決策部署,在認真總結農村土地制度改革試點成果基礎上,自然資源部會同有關方面起草了《〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產管理法〉修正案(草案)》(以下簡稱草案)。草案已經國務院同意。現說明如下: 
  一、修改工作情況 
  修改土地管理法是列入中央政治局常委會2018年工作要點的重大立法事項,是列入全國人大常委會、國務院2018年立法工作計劃的立法項目。根據黨中央關于農村土地制度改革的決策部署,全國人大常委會于2015年通過決定,授權國務院在試點地區暫時調整實施土地管理法、城市房地產管理法有關規定,并要求在總結試點經驗基礎上,對實踐證明可行的,修改完善有關法律,授權期限至2017年12月31日。2017年,全國人大常委會決定將授權期限延長至2018年12月31日。 
  按照黨中央、國務院統一部署,原國土資源部在總結農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點經驗的基礎上起草了土地管理法修正案(征求意見稿),向社會公開征求了意見,于2017年8月報送國務院。司法部先后兩次征求農業農村部等有關部門、地方人民政府、研究機構和企業的意見,赴實地調研,召開專家論證會和有關部門座談會,會同自然資源部反復研究修改,形成了草案。草案已經國務院第32次常務會議討論通過。 
  二、修改的基本原則 
  土地制度是國家的基礎性制度,事關經濟社會發展和國家長治久安。在修改過程中堅持了以下原則: 
  一是堅持正確方向。按照習近平總書記關于“不能把農村土地集體所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把糧食生產能力改弱了,不能把農民利益損害了”的重要指示和李克強總理關于“任何時候都要守住耕地紅線”、“要堅持數量與質量并重,嚴格劃定永久基本農田”的要求,堅持現行土地管理法關于土地所有制的規定,全面強化對永久基本農田的管理和保護,在征地補償標準、宅基地審批等直接關系農民利益的問題上只做加法、不做減法,確保法律修改方向正確。 
  二是堅持問題導向。為破解集體經營性建設用地入市的法律障礙,刪去了從事非農業建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定;為縮小土地征收范圍、規范土地征收程序,限定了可以征收集體土地的具體情形,補充了社會穩定風險評估、先簽協議再上報征地審批等程序;為完善對被征地農民保障機制,修改征收土地按照年產值倍數補償的規定,強化了對被征地農民的社會保障、住宅補償等制度。 
  三是堅持制度創新。在全面總結農村土地制度改革三項試點經驗的基礎上,落實黨的十九大精神和中央有關政策文件,將依法經過試點、各方面認識比較一致的土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理方面的制度創新經驗及時上升為法律制度;對經過實踐檢驗比較成熟的永久基本農田保護、土地督察等制度通過法律予以明確;同時,為“多規合一”、國土空間規劃體系建設等預留了法律空間。 
  四是堅持穩妥推進。按照習近平總書記關于“要采取穩妥的辦法,既要做一些積極的探索,又要可控、不失控、不引起混亂”的重要指示和李克強總理關于“堅定不移實行最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節約用地制度,將良田沃土、綠色田園留給子孫后代”的要求,綜合考慮我國城鎮化的實際需求,兼顧不同省份經濟社會發展的差異性,在征地補償標準上將平均年產值倍數標準修改為區片綜合地價標準并授權省、自治區、直轄市制定公布;在征地范圍上與經實踐檢驗比較可行的《國有土地上房屋征收與補償條例》相銜接,同時將成片開發納入可以征地的情形,以免對經濟社會發展影響過大。 
  三、修改的主要內容 
  土地管理法修正案(草案)共二十九條,主要內容包括: 
  (一)關于土地征收。 
  一是縮小土地征收范圍。刪去現行土地管理法關于從事非農業建設使用土地的,必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規定;明確因政府組織實施基礎設施建設、公共事業、成片開發建設等六種情形需要用地的,可以征收集體土地。其中成片開發可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內,此外不能再實施“成片開發”征地,為集體經營性建設用地入市預留空間。(第十二條、第十四條) 
  二是規范土地征收程序。要求市、縣人民政府申請征收土地前進行土地現狀調查、公告聽取被征地的農村集體經濟組織及其成員意見、組織開展社會穩定風險評估等前期工作,與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議,測算并落實有關費用,保證足額到位,方可申請征收土地。個別確實難以達成協議的,應當在申請征收土地時如實說明,供審批機關決策參考。(第十六條) 
  三是完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制。在總結試點經驗的基礎上,將公平合理補償,保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障作為基本要求;明確征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市制定公布區片綜合地價確定,制定區片綜合地價要綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、安置人口、區位、供求關系以及經濟社會發展水平等因素,在實踐中穩步推進,防止攀比;考慮到農村村民住宅補償、被征地農民社會保障費用對被征地農民住有所居和長遠生計的重要性,將這兩項費用單列,明確征收農村村民住宅要按照先補償后搬遷、居住條件有改善的原則,尊重農村村民意愿,采取重新安排宅基地建房、提供安置房等方式,保障其居住權,并將被征地農民納入相應的養老等社會保障體系。(第十七條) 
  (二)關于集體經營性建設用地入市。 
  一是明確入市的條件。對土地利用總體規劃確定為工業、商業等經營性用途,并經依法登記的集體建設用地,允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用,并應當簽訂書面合同,明確用地供應、動工期限、使用期限、規劃用途和雙方其他權利義務;相關建設用地使用權的收回依照雙方簽訂的書面合同辦理。(第二十條、第二十二條) 
  二是明確集體經營性建設用地入市后的管理措施。為維護土地管理秩序,明確要求集體建設用地使用權人嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地;集體建設用地使用權的最高年限、登記等,參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院自然資源主管部門制定。(第二十一條) 
  (三)關于宅基地制度。 
  一是健全宅基地權益保障方式。根據鄉村振興的現實需求和各地宅基地現狀,規定對人均土地少、不能保障一戶一宅的地區,允許縣級人民政府在尊重農村村民意愿的基礎上采取措施,保障農村村民實現戶有所居的權利。(第十九條第二款) 
  二是完善宅基地管理制度。下放宅基地審批權,明確農村村民申請宅基地的,由鄉(鎮)人民政府審核批準,但涉及占用農用地的,應當依法辦理農用地轉用審批手續;落實深化黨和國家機構改革精神,明確國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作,賦予農業農村主管部門在宅基地監督管理和行政執法等方面相應職責。(第十九條第四款和第七款、第二十三條、第二十六條) 
  三是探索宅基地自愿有償退出機制。原則規定允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地。(第十九條第六款) 
  此外,關于宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”問題,2018年中央1號文件提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’”,一些地方進行了試點探索。考慮到宅基地所有權、資格權、使用權屬于重要的民事權益,目前試點面還不夠寬,試點時間比較短,尚未形成可復制、可推廣的制度經驗,各有關方面對“三權分置”的具體界定、相關權利的實現方式等還未形成共識,當前直接確定為法律制度的條件還不成熟,建議待進一步試點探索、總結經驗后,通過立法予以規范。 
  (四)其他修改。 
  一是強化耕地尤其是永久基本農田保護。要求地方人民政府確保規劃確定的本行政區域內耕地保有量不減少、質量不降低。明確永久基本農田要落實到地塊,設立保護標志,納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理,并由鄉(鎮)人民政府將其位置、范圍向社會公告;任何單位和個人不得擅自占用永久基本農田或者改變其用途;國家重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田,涉及農用地轉用或者土地征收的,必須經國務院批準;禁止通過擅自調整縣、鄉(鎮)土地利用總體規劃的方式規避永久基本農田農用地轉用或者土地征收的審批。(第七條至第十條、第十三條) 
  二是為“多規合一”預留空間。將落實國土空間開發保護要求作為土地利用總體規劃的編制原則,規定經依法批準的國土空間規劃是各類開發建設活動的基本依據,已經編制國土空間規劃的,不再編制土地利用總體規劃和城市總體規劃。(第四條) 
  三是適當下放農用地轉用審批權限。按照現行法律規定,凡是省級人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目,其農用地轉用都由國務院批準。中央一級審批范圍較大,用地審批周期長,社會反映強烈,成為土地管理中的突出問題之一。為深化“放管服”改革和改善營商環境,需要在嚴格保護耕地特別是永久基本農田的前提下,適當下放農用地轉用審批權限。草案規定,永久基本農田轉為建設用地的,由國務院批準;其他原由國務院批準的情形,改為“由國務院或者國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府批準”。分批次用地,原規定由“原批準土地利用總體規劃的機關批準”,改為“按照國務院規定由原批準土地利用總體規劃的機關或者其授權的機關批準”。(第十三條) 
  四是刪去了省級人民政府批準征地報國務院備案的規定。現行法律規定,省、自治區、直轄市人民政府批準征地,需報國務院備案。草案刪去了“并報國務院備案”的規定,主要考慮:按照“誰的事權誰負責”的原則,省級人民政府決定征收的事項,由該人民政府負責。取消備案后,更有利于壓實地方責任。從實踐看,向國務院備案的作用、目的不清晰,效果并不明顯。自然資源部擬通過督察、用地審批監管平臺等行政、技術手段加強對地方的監管。(第十五條) 
  同時,根據土地管理實踐經驗,結合機構改革、財政管理制度等方面的需要,對土地督察制度、部門名稱、相關費用使用、部分法律責任條款等一并作了修改。 
  此外,為與土地管理法修改做好銜接,掃清集體經營性建設用地入市的法律障礙,對城市房地產管理法第九條關于城市規劃區內的集體土地必須先征收為國有后才能出讓的規定一并作出修改,城市房地產管理法修正案(草案)規定:“城市規劃區內的集體所有的土地,經依法征收轉為國有土地后,該幅國有土地的使用權方可有償出讓,但法律另有規定的除外。” 
  草案和以上說明是否妥當,請審議。

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